(授权两会发布)关于《中华人民共和国监狱法(草案)》的说明

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《中华人民共和国监狱法(草案)》解读

在2018年3月13日的第十三届全国人民代表大会第一次会议上，

第十二届全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国

代表:

我受第十二届全国人民代表大会常务委员会委托，负责解释《中华人民共和国监督法(草案)》。

一、制定监督法的意义

(一)制定监督法是落实中共中央关于深化国家监督体制改革的决策部署的重大举措

深化国家监督体制改革，是以习近平同志为核心的党中央进行的重大政治体制改革，也是加强党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是整合反腐资源，加强党对反腐工作的集中统一领导，构建中国特色的集中、统一、权威、高效的国家监督体系，全面覆盖所有行使公共权力的公职人员。深化国家监督体制改革是组织创新和制度创新。打破制度和制度壁垒，建立全新的国家监督机构势在必行。监督法的制定是深化国家监督体制改革的内在要求和重要环节。党中央高度重视国家监督立法工作，习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届五中、六中、七中全会上对此作出了明确要求。中央政治局、中央政治局常委、中央综合深化改革领导小组对深化国家监督体制改革和相关立法进行了专题研究，确定了制定监督法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监督立法的方向、时间表和路线图。中国共产党第十九次全国代表大会明确提出:制定《国家监察法》，依法赋予监察委员会职责、权力和调查手段，并以留置权取代这两项规定。监督法是反腐败的国家立法，在国家监督工作中起着主导和基础性作用。制定监督法，落实党中央关于深化国家监督体制改革的决策部署，通过法律程序使党的主张成为国家意志，对于创新和完善国家监督体制，实现立法与改革的对接，以思想和法治的方式开展反腐倡廉工作，具有重要意义和深远影响。

(二)制定监督法是坚持和加强党对反腐败工作的领导，建设集中统一、权威高效的国家监督体系的必然要求

中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。我们推进各项改革，是为了完善和发展中国特色社会主义制度，巩固党的执政基础，提高党的执政能力。以零容忍惩治腐败是中国共产党的明确政治立场，是党和人民的愿望，必须在党中央的统一领导下不断推进。当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂。与廉政建设和反腐败斗争的要求相比，我国的监督体制和机制明显不适应。第一，监管范围太窄。在国家监督体制改革之前，党内监督已经实现了全覆盖，但是根据《行政监察法》的规定，行政监督的对象主要是行政机关及其工作人员，所有行使公共权力的公职人员并没有完全覆盖。在中国，党管干部是坚持党的领导的一项重要原则。作为执政党，我们党不仅管理干部的培养、提拔和使用，而且必须教育、管理和监督干部，处理违纪违法干部，查处党员干部和其他公职人员的腐败行为。第二，反腐力量分散。在国家监督体制改革之前，党的纪律检查机关根据党章和党章检查党员的纪律行为，行政监督机关根据《行政监察法》监督行政人员的违法违纪行为，检察机关根据《刑事诉讼法》查处国家工作人员的职务犯罪。反腐败职能是分开执行和重叠的，没有形成联合力量。同时，检察机关不仅行使侦查权，还行使逮捕和起诉权，缺乏有效的监督机制。深化国家监督体制改革，建立党统一领导下的反腐败工作机构——监督委员会，就是要整合行政监督部门、预防腐败机构和检察机关在查处贪污贿赂、渎职犯罪和预防职务犯罪方面的工作力量，集中反腐败资源，把纪律和执法结合起来，把手指攥成拳头，形成合力。第三，缺乏专业化和集中化是不够的。制定监督法，明确监督委员会的性质和地位，明确各级监督委员会是行使国家监督职能的专门机构，与党章相呼应，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机构，通过国家立法，确立党集中统一领导反腐败的制度和机制，构建党的统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，将制度优势转化为治理效率。

(3)监督法的制定是总结党的十八大以来反腐败实践经验的现实需要，为新形势下的反腐败斗争提供强有力的法律保障

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持无禁区、全覆盖、零容忍的反腐倡廉。伴随着雷霆万钧之势，坚定不移地打虎、打苍蝇、打狐狸的目标已经初步实现。不能腐烂的笼子变得越来越坚固，不想腐烂的水坝正在建造。在深化反腐败斗争的同时，积极推进深化国家监督体制改革试点工作。根据中共中央决策部署，2016年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、山西、浙江三省试行国家监督制度改革的决定》。经过一年多的实践，国家监督体制改革在实践中迈出了坚实的步伐，积累了可以复制和推广的经验。根据中国共产党第十九次全国代表大会精神，在认真总结三省市试点工作经验的基础上，2017年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人大常委会关于在全国范围内开展国家监督制度改革试点工作的决定》，全国监督制度改革试点工作有序开展。通过国家立法赋予监察委员会必要的权力和措施，确定了《行政监察法》的现有规定和实际使用的有效措施，很明显，监察机关可以采取谈话、询问、查询、冻结、转移、查封、拘留、搜查、询问、评估和拘留等措施进行调查。特别是，以留置代替两个规定，并规定严格的程序，将有助于解决长期存在的法治问题，显示全面依法治国的决心和信心。改革的深化需要法治的保障，法治的实现离不开改革的推进。通过监督法的制定，把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新思想、新举措、新经验以法律形式固定下来，巩固了国家监督体制改革的成果，确保了反腐败工作的稳定和法治化。

(4)制定监督法是坚持党内监督和国家监督有机统一，坚持中国特色监督道路的举措

权力必须受到限制和监督。在中国，党的机关、NPC机关、行政机关、CPPCC机关、监察机关、审判机关、检察机关等。一切在党中央统一领导下行使公共权力，为人民服务，对人民负责，受人民监督。在我国的监督体系中，党内监督和国家监督发挥着非常重要的作用。党内监督是对全体党员特别是党员干部的监督，而国家监督是对所有行使公共权力的公职人员的监督。中国80%的公务员和95%以上的领导干部是共产党员，这决定了党内监督和国家监督具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监督相统一的必然性。这种两者有机结合的监管体系具有鲜明的中国特色。中国共产党第十八次全国代表大会以来，党中央坚持从严治党。在加大反腐力度的同时，完善了党章和党章，取得了历史性成就。完善我国的监督体系，既要加强党内监督，也要加强国家监督。深化国家监督体制改革，成立监督委员会，与党的纪律检查机关共同代表党和国家进行监督和监督，履行纪律检查和监督职责，加强对所有行使公共权力的公职人员的监督。这样，我们党和国家形成了检查、派驻、监督三结合的统一权力监督模式，形成了发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制，为实现党和国家的长治久安创造了中国特色。 值得注意的是，这一监督体制改革所建立的监督体制也反映了中华民族的传统制度文化，是对中国历史上监督体制的借鉴，也是对当前权力制约形式的新探索。 监督法的制定，就是要确保依法治党与依法治国、党内监督和立法监督的有机统一，把党内监督与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督联系起来，不断提高党和国家的监督效率。

(5)制定监督法是加强宪法实施、丰富和发展人民代表大会制度、促进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总宪法，是党和人民意志的集中体现。十三届全国人大一次会议在保持中国宪法整体连续性、稳定性和权威性的基础上，对宪法进行了一些修改，把党和人民在实践中进行的理论创新、实践创新和制度创新的伟大成果提升到宪法条文的高度，实现了宪法与时俱进。这项宪法修正案的重要内容之一是增加关于监督委员会的各种条例，并对国家机构进行重要调整和改进。通过完备的法律来保证宪法所确立的制度得以实施，是实施宪法的重要途径。在这次人大会议上，首先通过了宪法修正案，然后审议了监督法草案，宪法修正案所建立的监督制度得到了进一步的具体化，这是我们党依法执政、依法治国的生动实践和生动写照。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本政治制度安排。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。根据宪法修正案，监督法草案将行使国家监督职能的专门机构纳入国家机构体系，明确了监督委员会由同级人民代表大会产生，对其负责并受其监督，拓宽了人民监督权力的途径，促进了社会主义民主政治的制度化、规范化和法治化，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵。 推动人民代表大会制度与时俱进，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

二、监督法草案的起草过程、指导思想和基本思路

按照党中央的部署要求，监督法的立法工作由中央纪委牵头，在研究国家监督体制改革方案时，就考虑了将行政监督法修改为国家监督法的问题。中央纪委已经与全国人大常委会、中央统战部、中央政法委、中央深化改革领导小组办公室、中央机构编制办公室进行了沟通。全国人大常委会党组坚决贯彻落实中共中央关于深化国家监督体制改革的决策部署，高度重视监督法的立法工作。第十二届全国人民代表大会常务委员会把起草和审议监督法作为最重要的立法任务之一。2016年10月，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议闭幕后，中央纪委和全国人民代表大会常务委员会法制委员会联合成立了国家监督和立法专题班。专项工作班在前期工作的基础上，进一步开展调研和起草工作，吸收改革试点地区的实践经验，听取专家学者的意见和建议，经过反复修改完善，形成了督察法草案。

2017年6月15日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会议，审议并原则同意全国人大常委会党组关于监督法草案若干重大问题的要求。2017年6月下旬，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议首次审议了监督法草案。初步审查后，根据中共中央同意的有关工作安排，全国人大常委会法制工作委员会将草案送至23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见；召开专家会议，听取宪法、行政法和刑事诉讼法领域专家学者的意见。2017年11月7日至12月6日，监督法草案在全国人大网站上全文发布，征求公众意见。中国共产党第十九次全国代表大会以后，根据中国共产党第十九次全国代表大会的精神，全国人民代表大会常务委员会组成人员、全国人民代表大会代表和CPPCC委员的审议意见，对草案进行了修改和完善。2017年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议再次审议了监督法草案。据认为，草案贯彻落实了以习近平同志为核心的党中央关于深化国家监督体制改革的重大决策部署，充分吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，比较成熟。决定提请全国人民代表大会审议监督法草案。

2018年1月18日至19日，中共十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改部分宪法内容的议案》。1月29日至30日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案草案》提交第十三届全国人民代表大会第一次会议审议。根据宪法修正案的精神，对监狱法草案进行了进一步修订。2018年1月31日，全国人大常委会办公厅向第十三届NPC代表发送了监督法草案。代表们认真研究和讨论了草案，普遍表示同意，并提出了一些修改意见。NPC法律委员会召开会议，审议草案，根据NPC常委会组成人员和代表的意见进行修改，并向NPC常委会主任会议报告修改情况。2018年2月8日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会议，听取全国人大常委会党组报告，原则同意《关于〈中华人民共和国监督法〉有关问题的请示》(草案)，并作出重要批示。根据党中央的指示，草案进一步完善。在上述工作的基础上，形成了提交本次会议的《中华人民共和国监狱法(草案)》。

制定监督法的指导思想是:高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十九大精神，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时期中国特色社会主义，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。坚持“五位一体”的总体布局，协调四个综合战略布局，加强党对反腐倡廉工作的集中统一领导，实现对所有行使公共权力的公职人员的全程监督，把依法治党、依法执政、党内监督和国家监督有机统一起来，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

根据上述指导思想，监督法的立法工作遵循以下思路和原则:一是坚持正确的政治方向。严格遵守党中央的指导思想、基本原则和改革要求，坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，是贯穿整个立法过程和各方面的根本政治原则。第二，它应该与宪法的修订相一致。宪法是各种国家制度、法律和法规的一般基础。监督法草案的相关内容和表述与本次宪法修正案中关于监督委员会的规定相联系和统一。第三，坚持问题导向。着力解决我国监管体制和机制中的突出问题。第四，坚持科学、民主、合法的立法。坚决贯彻落实党中央的决策部署，充分吸收各方面意见，认真回应社会关切，严格按照法律和程序办事，使草案内容科学合理，协调衔接，制定高质量的监督法。

三、监督法草案的主要内容

监督法草案分为九章，包括总则、监督机关及其职责、监督范围和管辖、监督机关、监督程序、国际反腐败合作、监督机关和监督人员的监督、法律责任和补充规定，共69条。主要内容有:

(一)明确监督工作的指导思想和领导体制

为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，草案规定:坚持中国共产党对国家监督工作的领导，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和新时期习近平中国特色社会主义理论为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监督体系(草案第二条)。

(二)明确监督工作的原则和方针

论监督的原则。草案规定，监事会依法独立行使监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；监察机关在办理职务违法案件和职务犯罪案件时，应当与司法机关、检察机关和执法部门相互配合、相互制约；监察机关工作需要协助的，有关机关和单位应当按照监察机关的要求提供协助(草案第四条)。国家监督工作严格遵守宪法和法律，以事实为依据，以法律为准绳，适用法律平等；权利和责任平等，监督严格；处罚与教育相结合，宽严相济(草案第五条)。

论监督政策。草案规定:国家监督工作坚持标本兼治，综合治理，强化监督和问责，严惩腐败；深化改革，完善法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，建立不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制(草案第六条)。

(3)明确监事会的产生和职责

论监事会的形成。根据这次会议通过的宪法修正案，草案规定:全国监督委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监督工作；国家监督委员会由一名主席、若干名副主席和若干名成员组成。主席由全国人民代表大会选举产生，副主席和委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。国家监督委员会主任的任期与全国人民代表大会的任期相同，任期不得超过两届(草案第八条第一款至第三款)。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作；地方各级监察委员会由主任、副主任和委员组成。主任由本级人民代表大会选举产生，副主任和委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。地方各级监察委员会主任的任期与本级人民代表大会的任期相同(草案第九条第一款至第三款)。

论监事会的职责。草案规定，监事会依法履行监督、调查和处置职责:一是对公职人员进行廉政教育，依法对其职责、公共权利、廉洁政治和道德进行监督检查；二是查处贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益转移、徇私舞弊、浪费国有资产等职务违法犯罪行为；三是依法对违法公职人员进行行政处分；对不履行职责和玩忽职守的领导人进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查起诉；向监督对象所在单位提出监督建议(草案第十一条)。

(4)实现对所有行使公共权力的公职人员的全面覆盖

根据深化国家监督体制改革，全面覆盖所有行使公共权力的公职人员的要求，草案规定，监督机关对下列公职人员和有关人员进行监督:第一，中国共产党的机关、人民代表大会及其常务委员会、人民政府、监督委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议的各级委员会， 民主党派机关、工商团体机关以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的公务员； 二是在法律法规授权的组织或者国家机关委托的依法管理公共事务的组织中从事公务的人员；第三，国有企业的管理者；四是在公共教育、科研、文化、医疗保健、体育等单位从事管理的人员；第五，基层群众自治组织中从事管理的人员；第六，依法执行公务的其他人员(草案第十五条)。

(五)赋予监察机关必要的权力

为了确保监督机关有效履行其监督职能，草案赋予监督机关必要的权力。第一，规定监察机关在调查职务违法行为和职务犯罪时，可以采取谈话、询问、询问、冻结、搜查、移送、查封、拘留、勘验、鉴定等措施(草案第十九条至第二十一条和第二十三条至第二十七条)。二、被调查人涉嫌贪污、贿赂、玩忽职守等严重职务违法行为或职务犯罪。监察机关掌握了部分违法犯罪事实和证据，仍有重要问题需要进一步调查，案情重大复杂，有可能脱逃或者自杀的。有串通或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的，经监察机关依法审查批准后，可以在特定场所保留；留置场所的设立和管理应当按照国家有关规定(草案第二十二条第一款、第三款)进行。第三，如果监察机关需要采取技术调查、通缉和出境限制措施，必须经过严格的审批程序，并按规定提交有关部门实施(草案第28至30条)。

(6)严格规范监管程序

为了确保监督机关正确行使权力，草案在监督程序一章中严格规定了监督、调查和处置的工作程序，包括:报告或处理报告；问题线索的管理和处理；决定发起调查；搜查、扣押、拘留等程序；要求记录讯问和重要证据收集的全过程；对所涉财产的严格处理(草案第35至42条和第46条)。

论拘留措施的程序。为了严格规范留置程序，保护被申请人的合法权益，草案规定，设区的市级以下监察机关采取留置措施的，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施的，应当报国家监察委员会备案；保留时间不得超过三个月，特殊情况下，经上一级监察机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过三个月；监察机关发现留置措施不当的，应当及时解除。采取留置措施后，除妨碍调查的以外，应当在二十四小时内通知被拘留人员的单位和家属。同时，应保证被拘留者的食物、休息和安全，并提供医疗服务(草案第43条第1和第2款以及第44条第1和第2款)。

(七)加强对监察机关和监察人员的监督

根据铁必须是硬的要求，草案从以下几个方面加强了对监察机关和监察人员的监督:

首先，接受NPC的监督。草案规定，监察机关应当接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督；各级人民代表大会常务委员会应当听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查；本级人民代表大会及其常务委员会举行会议的时候，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监督工作中的有关问题提出质询或者质询(草案第五十三条)。

第二，加强自我监控。该草案与党的纪律检查机关的监督和纪律工作规则相联系，并将实践中的有效做法纳入法律规范。该草案规定了质询案的报告和登记、质询和调解、回避监事、保密期限的管理以及对监事辞职和退休后就业的限制。同时，它规定了对监督机关及其工作人员不当行为的投诉和问责制度(草案第57至61条)。草案还明确规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督和舆论监督(草案第五十四条)。

三是明确监督机关、司法机关、检察机关和执法部门之间的相互配合和制约机制。草案规定，人民检察院认为监察机关移送的案件需要补充查证的，应当退回监察机关补充侦查，必要时可以自行补充侦查；刑事诉讼法规定不起诉的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定(草案第四十七条第二款、第三款)；监察机关在收集、整理、审查和运用证据时，应当符合刑事审判的证据要求和标准(草案第三十三条第二款)。

四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。草案第八章规定，监察机关及其工作人员有违反规定处理安全事故、隐瞒不报、谎报、处理不当等九种行为之一的，应当承担法律责任。，对负有责任的领导和直接责任人员依法予以处理(草案第六十五条)。草案还规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，由国家依法予以赔偿(草案第67条)。

请查阅《中华人民共和国监狱法(草案)》及以上解释。

来源：央视线