中国为什么要建立国家公园系统？NDRC回应道

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新华社北京9月27日电据国家发展和改革委员会网站报道，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《国家公园体系建设总体规划》。对此，国家发展和改革委员会负责同志就建立国家公园体系的总体规划回答了记者的提问。

问:中国为什么要建立国家公园体系，其根本目的是什么？

答:建立国家公园体系是党的十八届三中全会提出的重大改革任务之一，是我国生态文明体系建设的重要组成部分。2013年11月，中共十八届三中全会首次决定建立国家公园体系。2015年9月，中共中央、国务院发布的《生态文明体系改革总体规划》(钟发[2015]25号)对建立国家公园体系提出了具体要求，强调加强重要生态系统的保护和利用，改革各部门。建立自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等系统。保护自然生态系统以及自然和文化遗产的真实性和完整性

新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国的自然生态系统和自然遗产保护发展迅速，取得了显著成绩。建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园和地质公园等多种类型的保护区，基本覆盖了中国最重要的自然生态系统和自然遗产资源。但与此同时，我们可以看到，各种自然保护区的建设和管理仍然缺乏科学完整的技术标准体系，也没有区分保护对象、目标和要求的科学标准。同一自然保护区的分割、多头管理和分割现象依然普遍存在，社会公益属性和公共管理责任不够明确，土地及相关资源产权不清，保护管理效率不高，盲目建设和过度开发现象时有发生。

因此，我国建立国家公园体系的根本目的是加强对自然生态系统真实性和完整性的保护，实现国家所有、全民共享、世代传承的目标，理顺管理体制，创新运行机制，完善法治保障，加强监督管理，构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体系，建立科学分类、强保护的自然保护区体系。

问:近年来，国家公园逐渐成为热门词汇。许多地方都有建造国家公园的想法。那么国家公园的位置是什么，它们的特点是什么？

答:目前，已有100多个国家建立了国家公园。然而，由于不同的政治、经济、文化背景和社会制度，特别是土地所有权，各国对国家公园有不同的定义。1994年，世界自然保护联盟在布宜诺斯艾利斯召开的世界自然保护大会上提出了自然保护区的分类体系。根据不同国家保护区的保护和管理实践，自然保护联盟将不同国家的保护区系统归纳为六类，国家公园是第二类，其定义为:大型自然或近自然区域，用于保护该区域的大规模生态过程以及物种和生态系统的特征，同时提供与其环境和文化相适应的精神、科学、教育、休闲和娱乐机会。

《总体规划》明确指出，国家公园是指经国家批准，以保护具有国家代表性的大型自然生态系统，实现自然资源的科学保护和合理利用为主要目的，以设立和管理为主的特定的陆地或海洋区域。国家公园是我国最重要的自然保护区类型之一，在国家主体功能区规划中属于禁止开发区域，并纳入国家生态保护红线区域控制范围，实施最严格的保护。禁止其他开发建设活动，但不破坏生态系统的当地生活生产设施重建和自然观光、科学研究、教育和旅游除外。与一般自然保护区相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，保护更严格，管理水平更高。

问:在国家发展和改革委员会的领导下，建立国家公园体系的试点工作已经做了哪些工作，取得了哪些进展？

答:2014年以来，国家发展和改革委员会及相关部门深入学习贯彻了习近平总书记的一系列重要讲话，特别是《关于建立国家公园体系的重要指示》精神，积极有序有效推进试点工作，取得了初步成效。

一是率先进行制度创新，实现自然资源资产的分级统一管理。按照统一部署，试点省市在体制机制上进行了大胆探索和创新。它们大多整合了各保护区的现有管理系统，界定了管理机构，整合了管理资源，实施了统一有效的保护和管理。青海省成立三江源国家公园管理局，将原本分散在林业、土地、环境保护、住宅建设、水利、农牧业等领域的生态保护管理职责下放到三江源国家公园管理局，实行集中、统一、高效的生态保护规划、管理和执法。东北虎豹国家公园是基于国有林地比例高的优势。全民所有的自然资源所有权由中央政府直接行使，管理机构已经正式成立。湖北省整合神农架国家级自然保护区管理局、大九湖国家湿地公园管理局和神农架林区林业局的保护和管理职责，成立神农架国家公园管理局，负责管理和保护试点地区1170平方公里的自然资源。浙江省和福建省也正式建立了由省级政府垂直管理的国家公园管理机构。

二是突出生态保护主题，探索多元化保护管理模式。试点省市始终把保护自然生态系统和自然遗产放在首位，所有试点工作都最大限度地服务和服从保护。吉林省严格规范试点地区的承包经营活动，暂停承包已到期的承包经营项目，加强对未到期经营项目的日常监管，最大限度地减少人为干扰，有效改善东北地区老虎和豹子的生存活动空。黑龙江省积极开展野外巡逻，及时开展反偷猎和野外补饲，确保了东北地区野生虎、豹种群的生存和繁殖安全。四川省暂停审批大熊猫国家公园核心保护区和生态恢复区新设立的探矿权、采矿权，积极探索已设立采矿权有序退出机制。除国家和省计划的重大基础设施项目外，林业部门暂停核心保护区和生态恢复区的林地征用和森林采伐审批。陕西省积极开展野外巡逻和监测，大熊猫野生种群和栖息地不断改善。为了解决集体林地比例高的问题，浙江省通过置换的方式逐步降低了集体林地的比例。福建省将武夷山国家公园作为独立的自然资源登记单位，并发布了《武夷山国家公园体系试点地区自然资源统一登记实施方案》。茶山深度整治以来，共清理非法开垦的茶山5.8万亩，完成造林3.4万亩。云南省已全面启动试点地区自然资源资产确认登记，并已完成森林和湿地资源调查。北京积极探索文化遗产保护，促进自然生态系统的保护和恢复，实现了从多头管理向统一管理、分类保护向系统保护的转变。

三是规划结合政策规划，构建制度保障体系。试点省市从政策、规划、立法等方面创新制度供给，规划总体设计，制定部署意见，落实配套政策。青海省正式颁布了《三江源国家公园条例(试行)》，编制了《三江源国家公园总体规划》，制定并发布了科研、生态保护和公益性岗位、特许经营、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、游客管理、国际合作与交流、草原生态保护补贴和奖励政策实施计划等10项管理措施，形成1+N体系。国家林业局正与吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃等省市共同努力，制定东北虎、豹、大熊猫国家公园体系试点实施方案和总体规划。湖北省人大常委会将《神农架国家公园管理条例》列为2017年省人大第一号立法提案。该条例经省政府常务会议审议后，由省人民代表大会常务委员会第一次会议通过。浙江省制定并实施了《千江源国家公园风景林地管理办法》，设立了环境资源巡回法庭，开展了对乡镇领导干部自然资源资产流失的审计。福建省颁布了《武夷山国家公园试验区财政体制规划》，将武夷山国家公园管理局作为省级预算单位进行管理。根据经营权与经营权分离的原则，试点地区企业(包括武夷山市属国有企业)的经营权和税收按照属地原则属于武夷山市财政。景区门票收入、竹排、观光巴士等特许经营收入、试点地区资源保护费收入均视为省级收入，纳入预算管理，直接上缴省级财政。

第四，夯实社区发展基础，实现人与自然和谐共处。试点省市立足于我国人口少、发展尚处于初级阶段的实际国情，牢固树立共建共享的理念。在国家公园体系试点中，注重建立利益共享和协调发展机制，实现生态保护与经济协调发展、人与自然和谐共处。结合精准扶贫，青海省新设立了7421个生态管理和保护综合公益性岗位，确保每户有卡的贫困家庭都有一名生态管理和保护员，让贫困牧民在参与生态保护的同时分享保护红利，使牧民逐步从草原使用者转变为生态监护人。四川、陕西、甘肃、吉林和黑龙江省分别制定了大熊猫国家公园和东北虎、豹子国家公园试点地区的居民转移安置实施方案，分散的居住区相对集中，支持替代生计发展。福建省成立的联合保护委员会优先从村民中挑选相关服务人员。在起草《武夷山国家公园管理条例》的过程中，多次组织社区座谈会，充分听取村委会和当地村民的意见。湖北省利用电网管理和保护社区，优先安排神农架国家公园的居民担任护林员、环卫工人和其他生态管理和保护人员。

问:统一、规范、高效的中国特色国家公园体系的核心是什么？

答:针对我国自然保护区管理中存在的突出问题，我们应该在统一权力层级管理、加强自然生态系统保护、促进社区协调发展、完善法律制度等四个方面取得实质性突破，大胆创新，弥补制度上的不足。

首先，在自然资源资产产权制度的基础上，建立统一的权力和分级管理制度。《总体规划》提出整合相关自然保护区的管理职能，由一个部门统一行使国家公园自然保护区的管理职责。一些国家公园直接归中央政府所有，而另一些则由省级政府行使。条件成熟时，全民所有的国家公园自然资源资产的所有权将由中央政府直接行使。中央和地方权力的合理划分，使国家公园所在地的地方政府在管辖范围内(包括国家公园)行使经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管的职责。合理划分中央政府和地方政府的权力，建立主体明确、责任明确、相互配合的中央政府和地方政府合作管理机制。基于国家公园的公益性，应明确中央与地方政府的权责划分，建立以财政投入为核心的多元化资金保障机制。

第二，在系统保护理论的指导下，加强对自然生态系统的保护和管理。统筹各类资源的保护和管理，注重维护生态服务功能，提高生态产品供给能力。严格规划建设控制，除不破坏生态系统的原生生活生产设施和自然观光、科研、教育、旅游等改造外，禁止其他开发建设活动，不符合保护和规划要求的各类设施和工矿企业逐步迁出，建立矿业权逐步退出机制。编制国家公园总体规划和专项规划，合理划分功能分区，实施差异化保护和管理。建立国家公园管理机构评估自然生态系统保护制度的有效性，对领导干部实行自然资源资产审计和生态环境破坏责任追究制度。

第三，依托社区协调发展体系，促进人与自然和谐共处。明确国家公园区域内居民的生产生活界限，相关配套设施建设应符合国家公园总体规划和管理要求，周边社区建设应与国家公园总体保护目标相协调。建立健全国家公园生态保护补偿政策，加强生态保护补偿效益评估，完善与生态保护效果和资金分配挂钩的激励约束机制。引导当地居民、专家学者、企业和社会组织积极参与国家公园建设和管理的各个方面和领域。

第四，以国家公园立法为基础，保证国家公园体制改革的顺利进行。在明确国家公园与其他类型自然保护区关系的基础上，研究制定国家公园相关法律法规，明确国家公园的功能定位、保护目标和管理原则，确定国家公园管理主体，合理划分中央和地方政府职责，研究发布国家公园特许经营等配套法律法规，做好现有法律法规的衔接和修订工作。制定国家公园总体规划、功能区划、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、游客管理等相关标准和规范，以及自然资源调查评价、巡逻管理和生物多样性监测的技术规范。

问:国家公园如何强调全民公益，普通人如何受益？

答:国家公园的公益性主要体现在共享、共建和共享。

首先，提高持股比例。国家公园应该归所有公民所有。目前，我国许多自然保护区的集体土地比例较高。要按照法定条件和程序逐步减少国家公园集体土地，增加全民拥有自然资源的比例，或采取各种措施对集体土地等自然资源实行统一使用控制。

二是增强共建能力。国家公园应积极引导公众参与，充分调动政府、市场和社会力量，优化运行机制，创新管理模式，引导各类社会机构，特别是当地社区居民参与国家公园体系建设。要通过政策宣传、行业指导和专项培训，提高公众参与共建的能力。

第三，提高共享水平。国家公园应注重凸显公共福利属性，在有效保护的前提下，为公众提供科普教育和休闲娱乐的机会。要加大对生态保护和相关设施的投入，不断提高生态服务和科普教育娱乐服务水平，为公民提供更多亲近自然、了解历史、欣赏祖国大江大河和深厚历史文化遗产的机会，增强保护自然的自觉意识，促进生态文明建设。

问:中国土地辽阔，人口稀少。没有比美国、加拿大和其他国家更大的荒野和人类的土地了。在中国建设国家公园时，如何处理与当地居民的关系？

答:国家公园应妥善处理自然生态系统的保护和管理与当地社区居民的关系，实现保护与发展的和谐统一。

首先，合理划分功能分区。重点保护区的居民应当逐步实施生态移民搬迁。在充分征求业主和承包商意见的基础上，集体土地应优先通过租赁和置换方式出让，并由国家公园管理机构管理。根据实际情况，其他地区的居民将实行生态移民或相对集中居住，集体土地可以通过合作协议统一有效管理。探索多种保护模式，如协议保护。

二是建立社区共管机制。根据国家公园的功能定位，明确国家公园区域内居民的生产生活界限，相关配套设施的建设应符合国家公园的总体规划和管理要求，并征得国家公园管理机构的同意。周边社区的建设应与国家公园的总体保护目标相协调，鼓励通过签订合作保护协议，共同保护国家公园周边的自然资源。引导地方政府合理规划和建设国家公园周边的入口社区和特色城镇。

第三，完善生态保护补偿制度。建立和完善森林、草原、湿地、沙漠、海洋、水流、耕地等领域的生态保护补偿机制，增加重点生态功能区转移支付，完善国家公园生态保护补偿政策。鼓励受益地区和国家公园所在地区通过经济补偿建立横向补偿关系。鼓励设立生态管理和公益性岗位，并吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育。

第四，完善社区参与机制。引导当地居民参与国家公园的设立、建设、运营、管理和监督，以及生态保护、自然教育、科学研究等领域，鼓励当地居民或其企业参与国家公园特许经营项目。鼓励设立生态管理和公益性岗位，并吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育。

问:建立国家公园系统下一步的总体安排或计划是什么？

答:国家公园的制度建设不仅要坚持长远的目标方向，还要立足于中国人口多、土地少的基本国情和发展的阶段性特点，认真处理好制度转型过程中的衔接，量力而行，分步推进。

一是继续稳步推进试点工作。试点省市要按照国家公园体系建设总体规划和批准试点方案的要求，继续探索和创新，扎实做好试点任务的落实，认真梳理和总结有效模式，提炼成功经验。

第二，密切注意完善各种支持系统。根据国家公园体系建设总体规划的重点任务划分，各相关部门要抓紧抓好10项工作，如制定国家公园建设标准、构建国家公园布局空、优化完善自然保护区体系、建立统一管理机构、建立健全监管机制、构建国家公园资金保障管理机制、完善严格的保护管理制度、实施差异化保护管理办法、建立自然资源资产流失审计制度、制定国家公园法律法规等。

第三，一些国家公园已经正式建立。根据十三五规划纲要的相关安排，根据国家公园的功能定位和全国总体布局，在具有全国代表性的重要自然生态系统中，整合相关自然保护区，建立了一批国家公园。

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来源：央视线