充分发挥财政货币政策的作用，支持专项债券发行和项目配套融资相关工作

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为进一步指导有关方面做好实施工作，中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于做好地方政府专项债券发行和项目配套融资工作的通知》(以下简称《通知》)。根据党中央、国务院的规定和要求，财政部、发展改革委、中国人民银行、国家审计署、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会的负责人回答了记者的提问。

问:通告的背景是什么？

答:党中央、国务院高度重视地方政府债务风险防范。按照党中央、国务院的决策部署和《中华人民共和国预算法》(2014年修订)等法律制度，国务院有关部门加快建立健全规范的地方政府债务融资机制，加强定额管理和预算管理。部署发行地方政府债券替代现有债务，完善地方政府专项债券制度，开展债务风险评估和预警，建立应急处置机制，实施分类违约处置，推进政府债务信息公开，建立规范监管机制，依法查处违规融资担保行为，逐步形成覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系。截至2018年底，中国地方政府债务为18.39万亿元，地方政府债务比率(债务余额/综合金融资源)为76.6%。此外，纳入预算管理的中央政府债务为14.96万亿元，两项合计为33.35万亿元。根据国家统计局公布的2018年中国国内生产总值初步测算，中国政府债务负债率(债务余额/国内生产总值)为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。同时，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，完善管理体制，建立政府借贷终身问责和反向调查责任机制，严格整顿借贷乱象，坚决遏制隐性债务增加。目前，地方政府非法乱借的势头已初步得到遏制。

防范和化解地方政府债务风险，必须以改革的方式解决发展中的矛盾和问题，坚持疏通与堵塞并重，协调“开门”与“严堵后门”，严格控制地方政府隐性债务，坚决遏制隐性债务的增加，坚决不走乱借乱建之路，同时鼓励市场融资依法解决项目资金来源。党中央、国务院高度重视地方政府专项债券的发行和使用，中央经济工作会议、政府工作报告和国务院常务会议都对此提出了明确要求。为此，中央办公厅、国务院办公厅专门下发通知，指导这项工作。

二。问:通知的主要内容是什么？

答:《通知》以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署。按照疏通、协调、突出重点、防控风险、稳定预期相结合的原则，支持专项债券项目融资，进一步完善专项债券管理和支持措施，依法推进重大公益项目(以下简称重大项目)融资，加强组织保障。提出相关工作要求，积极引导地方政府履行职责，依法规范完成专项债券发行和项目配套融资，为地方政府通过改革规范债务融资打开“大门”。

一是支持专项债券项目融资。《通知》提出合理界定金融支持专项债券项目标准，准确聚焦国家重点领域和金融支持重大项目，积极引导金融机构为符合标准的项目提供支持性融资支持，允许专项债券作为合格重大项目的资金，确保专项债券项目和市场化融资项目到期债务偿还义务的履行。

二是进一步完善专项债券管理和配套措施。《通知》要求大力推进专项债券项目，将专项债券项目融资与偿付能力相匹配，强化信用评级和差别定价，完善地方政府债券发行定价市场化，充实地方政府债券投资群体，合理提高长期专项债券比重，加快专项债券发行和使用。

三是依法推进重大项目融资。通知要求支持重大项目的市场化融资，合理保证在建项目必要的后续融资，多渠道筹集重大项目资金。

第四，加强组织保障。通知强调严格履行工作职责，加强部门间监管合作，推进债券项目披露，建立积极激励机制，依法免除责任，加强跟踪、评估和监管。

3.问:通知中对支持特殊债券项目融资提出了哪些要求？

答:围绕通过改革解决发展中的矛盾和问题这一目标，根据有关法律和政策，从合理界定金融支持标准、突出金融支持重点、提供支持性融资支持、拓宽重大项目资金渠道、保证偿债义务等方面，提出了系统的政策措施。，支持特殊债券项目融资，这不仅对增加特殊债券有效投资起着主导作用，而且牢牢把握风险防控底线，有效保障经济健康持续发展。

一是合理界定金融支持专项债券项目的标准。《通知》明确指出，没有收入的重大项目将通过协调预算资金和地方政府普通债券予以支持。对有一定收入且全部收入属于政府性基金收入的重大项目，地方政府发行专项融资债券；对于既有政府基金收入又有其他经营专项收入(以下简称专项收入，包括交通票价收入等)的项目。)和偿还专项债券本息后的剩余专项收入，承担专项债券项目建设任务的企业法人项目单位(以下简称项目单位)可以根据剩余专项收入不纳入预算管理向金融机构进行市场融资。

第二，准确聚焦重点领域和重大项目。通知鼓励地方政府和金融机构依法运用专项债券等市场化融资方式，重点支持京津冀协调发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化、海南全面深化改革开放和农村振兴战略。推进棚户区改造等保障性安居工程、异地扶贫搬迁后续支持、自然灾害防控体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环境保护、医疗卫生、水、电、热等公共事业、城市基础设施、农业和农村基础设施等“十三五”重大项目。

第三，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。通知建议，鼓励和引导银行业金融机构通过项目贷款支持符合标准的专项债券项目建设。鼓励保险机构为符合标准的中长期专项债券项目建设提供融资支持。允许项目单位发行企业信用债券，支持符合标准的专项债券项目。

第四，允许专项债券作为符合条件的重大公益项目的资金。根据《通知》，对于符合中央重大决策安排、具有较大示范带动作用的专项债券支持的重大项目，主要是国家支持的铁路、国道和地方公路、支持国家重大战略实施的供电和供气项目，其他经营性专项收入经评估项目收入偿还专项债券本息后是否具备融资条件， 允许使用部分专项债券资金作为一定比例的项目资金，但不允许超出项目实际收入水平进行过度融资。 按照一对一对应的原则，地方政府对实体政府投资项目严格执行专项债券资金，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各种股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注入资金，以避免层层套现和放大杠杆。

4.问:《通知》如何完善特种债券管理及配套措施？

答:根据现行法律法规和政策，按照市场化改革的方向，进一步细化和完善专项债券管理和配套措施，从推进专项债券项目、确保项目融资与偿付能力匹配、强化信用评级和差别定价、完善债券发行定价市场化、充实债券投资群体、提高长期专项债券比重、加快债券发行和使用进度等方面提出相关工作要求。它不仅支持发行专项债券和支持项目融资，还推动地方政府债券向市场化改革方向发展，使市场在金融资源配置中发挥决定性作用。

一是大力推进专项债券项目。根据该通知，地方政府应通过发布项目清单和集中公告，加大向金融机构引进合格的特别债券项目的力度。财政管理部门积极配合地方政府，组织协调金融机构的参与。金融机构将按照商业化原则自愿支持它们，并加快特别债券推广项目的落地。

第二，加强信用评级和差别定价。通知要求，要推进地方政府债务信息公开全国统一平台建设，地方政府要定期公开债务限额、余额、负债率、偿债比率、经济金融状况、债券发行、期限管理等信息，形成地方政府债券统计数据库，支持市场机构独立评级，根据政府债务实际风险水平合理形成市场化信用利差。加快建立地方政府信用评级体系，加强债务风险评估和预警结果在金融监管中的应用。

第三，完善地方政府债券发行定价的市场化。通知强调，要坚持以市场为导向发行地方政府债券，进一步减少对地方政府债券发行的行政干预和窗口指导，不得通过财政存款和国库现金管理操作等方式变相干预地方政府债券发行定价，促进地方政府债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。严禁地方政府及其部门通过对金融机构进行排名、存放金融资金、设定信贷目标等方式直接或间接向金融机构施压。

第四，充实地方政府债券投资集团。通知建议通过商业银行柜台向本地区个人和中小机构投资者销售地方政府债券，扩大对个人投资者的销售规模，提高商业银行柜台销售比例。鼓励和引导商业银行、保险公司、基金公司、社会保险基金等机构投资者和个人投资者参与地方政府债券投资。合理确定场外销售地方政府债券的定价机制，增强对个人投资者的吸引力。地方政府债券及时储蓄研究。引导金融机构积极参与地方政府债券的发行和认购，鼓励资产管理产品等非公司投资者增加对地方政府债券的投资。积极利用证券交易所，提高非金融机构和个人投资地方政府债券的便利性。将推出开放式指数基金与地方政府债券交易，以吸引更多海外投资者通过“债券交易所”等机制进行投资。促进注册和清算机构等债券市场基础设施的互联互通。

第五，合理提高长期特种债券的到期率。根据通知，专项债券的期限原则上应与项目期限相匹配，以降低期限错配的风险，防止资金的闲置浪费。逐步提高长期债券发行比例。对于铁路、城际交通、收费公路、水利等建设和运营周期较长的重大项目，鼓励发行期限在10年以上的长期专项债券，以更好地匹配项目资金需求和期限。合理确定专项债券再融资期限，原则上与同一项目的剩余期限相匹配，避免频繁增加债券发行成本。完善特种债券的还本方式，鼓励在到期一次性还本的基础上分期还本，确保分期项目收益用于偿债，缓解债券存续期间的偿债压力。

第六，加快发行和使用特种债券。《通知》提出，对于预算安排新增专项债券的项目，可通过提前调度资金加快项目建设进度，债券发行后可及时补充。各地要平衡专项债券发行进度，力争在当年9月底前基本完成发行，尽快充分发挥资金使用效益。

V.问:通知中提出了哪些要求来确保重大项目的资金需求？

答:《通知》根据相关法律和政策，严格规范乱借乱建行为，同时明确了依法推进重大项目和在建项目建设的政策要求，鼓励重大项目多渠道融资，全面支持有效投资稳步增长。

一是支持重大项目市场化融资。根据通知，对于一些有企业管理和经营收入的基础设施项目，包括已纳入国家、省、市、县政府和部门发布的“十三五”规划，并按规定权限完成审批或核准程序的项目，以及发展改革部门牵头弥补不足的其他重大项目，金融机构可以按照商业化原则自主决策，在不增加隐性债务的情况下提供融资支持，确保项目合理的资金需求。

第二，合理保证在建项目必要的后续融资。根据通知，在依法严格解除违反法律法规的担保关系的基础上，允许融资平台公司在不扩大建设规模、不防范风险的情况下，通过与金融机构协商，以隐性债务的形式，继续为必要的在建项目融资，避免未完成项目。鼓励地方政府依法增加信贷，通过补充有效担保或第三方担保机构的担保，保护债权人的合法权益。

第三，多渠道筹集重大项目资金。《通知》明确鼓励地方政府通过协调年度预算收入、转移支付、结转结余资金、按要求使用预算稳定资金等方式筹集重大项目资金。允许地方政府将各类财政建设补助资金和中央预算内投资作为重大项目资本金，鼓励地方政府将发行地方政府债券后释放的财政资源用于重大项目资本金。

六.问:通知建议建立积极的激励机制，并根据法律法规免除责任。主要内容和政策考虑是什么？

答:通知贯彻了党中央关于坚持“三个区别”的精神和要求。在强化责任意识、坚决查处违法违规行为的同时，针对部分地方政府和金融机构担心问责和不作为的可能情况，不仅提出了相关激励措施，还设定了合规和豁免的界限，努力消除对地方政府和金融机构合法合规行为的不必要担忧。

首先，建立积极的激励机制。《通知》提出要研究建立积极的激励机制，将发行专项债券与支持项目融资挂钩，全年加快发行和使用专项债券与分配专项债券配额，对发行和使用专项债券资金进展较快的地区给予适当倾斜支持。适当提高信贷政策支持下的地方政府债券再融资质押率，进一步提高金融机构持有地方政府债券的积极性。

二是依法合规免责。通知强调，要强化责任意识，谁借款，谁融资，严格清理借款混乱，明确政策界限，允许合法合规融资。对金融机构支持的符合法律法规的专项债券项目，以及已列入国家、省、市、县政府及部门发布的“十三五”规划，并按规定权限完成审批或核准程序的项目，以及发展改革部门牵头弥补不足的其他重大项目，如债务偿还来源为经营收入，且未新增隐性债务，不认定为隐性债务责任追究情况。如果金融机构在隐性债务存量中支持在建必要项目的后续融资，且不增加隐性债务，则不认定为隐性债务的责任追究情况。

七.问:通知的发布是否意味着放松债务风险的管理和控制，如何防范专项债券和项目配套融资的风险？

答:《通知》全面贯彻了中国共产党第十九次全国代表大会和第十九届中央委员会第二次和第三次全体会议的精神，坚持以供给侧结构改革为主线，坚持结构去杠杆化的基本思路，坚持稳定的政策预期，坚决不搞“洪水”。从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保履行偿债义务、确保项目融资与偿付能力匹配、加强跟踪、评估和监管五个方面构建风险防控体系

首先，区分不同类型的情况，合理分类，并确定财政支持标准。严格执行党中央、国务院文件，对有一定效益的项目必须使用专项债券。对于没有收入的重大项目，将通过协调财政预算资金和地方政府普通债券予以支持。对有一定收入且全部收入属于政府性基金收入的重大项目，地方政府发行专项融资债券；对于既有政府性基金收入又有其他经营性专项收入的重大项目，以及偿还专项债券本息后剩余的经营性专项收入，相关企业法人项目单位可以根据剩余的其他经营性专项收入向金融机构进行市场融资，不纳入预算管理。对于收入中不包含其他经营专项收入或偿还专项债券本息后其他经营专项收入无盈余的重大项目，不允许金融机构进行市场化融资，防止形成新的隐性债务。

第二，严格设定政策条件，禁止使用特殊债券作为重大项目资本政策的杠杆。允许部分专项债券资金作为一定比例的项目资金，应同时具备三个条件:一是专项债券支持的重大项目，符合党中央、国务院的重大决策部署，具有较大的示范带动作用；第二，涉及的领域主要是国家支持的铁路、国家公路和地方公路、支持实施国家重大战略的供电和供气项目；第三，评估项目收入，除偿还专项债券本息外，以及其他经营专项收入符合金融机构市场融资条件的项目。

同时，《通知》明确指出，过度融资不应超过项目收入的实际水平，要求地方政府对真正的政府投资项目严格执行专项债券，不应将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各种股权基金的资金来源，不应通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注入资金，以避免层层套现和放大杠杆。

第三，加强风险评估和论证，确保项目融资与偿付能力相匹配。通知要求地方政府、项目单位和金融机构加强公益性项目融资的可行性论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限与本金和利息的匹配程度，合理编制项目预期收益和融资的平衡计划，反映项目的全生命周期和年度收支平衡，使项目预期收益涵盖专项债券和市场化融资本金和利息。需要金融机构市场化融资支持的，地方政府应引导项目单位按照上述要求开展工作，全面、真实、及时地向金融机构披露融资审批所需信息，准确反映偿还专项债券本息后的其他经营专项收入，以市场融资本息平衡项目对应的其他经营专项收入。金融机构应严格按照商业化原则，认真审查项目合规性和融资风险，在偿还专项债券本息后的其他经营性专项收入确保市场化融资还款来源的前提下，按照商业化原则，积极支持符合条件的重大公益项目，自主决定是否提供融资以及具体融资数量和比例，风险自负。

第四，严格管理债务偿还资金，确保到期债务偿还义务的履行。《通知》明确规定，省政府依法承担偿还专项债券的全部责任。专项债券与市场化融资项目结合使用的，项目收入应当单独管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的其他经营性专项收入，应当足额、按时上缴国库，确保专项债券还本付息资金的安全；项目单位应依法承担市场导向融资的全部还款责任，在银行开立监管账户，并将市场导向融资资金及其他可用于偿还市场导向融资的项目对应的经营专项收入足额、及时地归集到监管账户，确保市场导向融资到期偿还。市场转型尚未完成、隐性债务尚未化解的融资平台公司不视为项目单位。严禁项目单位以任何方式增加隐性债务。

第五，加强跟踪、评估和及时要求重大问题报告的监督。通知要求地方各级政府、地方金融监管部门和金融机构动态跟踪政策执行情况，总结经验和做法，梳理存在的问题，及时研究提出政策建议。国务院有关部门应当按照职责加强对政策执行情况的监督，特别是对使用专项债券资金作为项目资金的项目，要加强跟踪评估，按程序及时报告重大事项。

8.问:通知允许融资平台公司在不扩大建设规模、不防范风险的情况下，与金融机构协商继续融资。你为什么这么做？

答:通知落实了党中央、国务院关于防范和化解地方政府隐性债务风险的决策部署。相关政策法规考虑到坚决遏制隐性债务增加与积极稳妥化解隐性债务存量的关系，有利于避免形成“半拉子”项目，在不动摇去杠杆化的同时防范“风险处置风险”。主要体现在三个方面:

首先，明确政策的适用对象，主要是在建的必要项目，避免形成“半拉子”项目，造成不必要的损失和资金浪费。对于政府投资的新项目和不必要的在建项目，相关政策法规不适用。

二是明确政策适用范围，严格限制隐性债务范围，不扩大项目建设规模，确保隐性债务不增加。对于隐性债务范围以外的项目，相关政策法规不适用。

第三，以风险防范为前提，明确要求相关融资必须以违反法律法规严格解除担保关系为基础，融资平台公司和金融机构必须独立谈判，金融机构应根据项目风险而非政府信用做出独立决策，以确保真正的市场化运作不会形成新的风险。

9.问:今年地方政府债券的发行和使用情况如何？

答:根据党中央、国务院的决策部署，财政部加大了督促和引导地方政府加快发行和使用新的地方政府债券(以下简称新债券)的力度。2019年1-5月，共发行新债14596亿元，其中新增特种债券8598亿元；2019年新增地方政府债务限额3.08万亿元，债券发行规模占47.4%，发行进度接近一半，超过了时间进度。

同时，各地发行的新增债券主要用于在建项目建设，积极支持打赢三场硬仗，大力支持国家重大区域发展战略，大力推进棚户区改造、自然灾害防控体系建设、铁路、国道、水利工程、农村振兴、生态环境保护、城市基础设施、农业和农村基础设施等重大项目建设。，投资效果明显稳定。

下一步，根据党中央、国务院的决策部署，有关部门将继续督促各地进一步加快债券发行和使用，促进有效投资的扩大，发挥民间投资促进经济稳定健康运行的作用。

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来源：央视线