朱娟:“汇率操纵”认定标准之比较

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(边肖是中国人民银行国际部主任。这篇文章发表在2019年8月12日的《金融时报》上)

8月6日，应美国总统特朗普的要求，美国财政部将中国列为汇率操纵国，这引起了各方的震惊和激烈讨论。有人认为，中国操纵汇率违背了经济学的基本常识和国际社会的共识，也不符合美国法律本身设定的量化指标，严重破坏了国际规则。我们梳理了相关法律法规和国际组织在识别汇率操纵方面的常见做法，主要有以下几种情况。

首先，美国承认汇率操纵

自20世纪80年代初贸易差额逐渐由顺差转为逆差以来，美国十分重视对外贸易，并制定了两项法案来评估贸易伙伴的汇率政策。这两部法律对汇率操纵的认识和处理并不完全一致。只要被评估的经济体符合其中一项法律规定的标准，它就可以被视为汇率操纵国。

首先是1988年的《全面贸易和竞争法》。该法案旨在加强美国在国际贸易中的地位。第3004 (b)条规定，美国财政部长应每年分析一次汇率政策，并每六个月更新一次，以确定其他国家是否操纵汇率来阻碍国际收支的有效调整或在国际贸易中获得不公平的优势(即美国财政部现在每六个月公布一次的《美国主要贸易伙伴宏观经济和汇率政策报告》)。该法案没有规定汇率操纵的标准，因此美国财政部在评估其他国家的汇率政策时有很大的自由裁量权和灵活性。这一次，美国财政部认定，中国的汇率操纵主要援引了该法案。

该法没有具体规定纠正或惩罚措施。如果美国财政部长确定一个国家操纵了汇率，他只要求美国政府立即采取行动，启动双边谈判或在国际货币基金组织(基金组织)的平台上进行磋商。

第二部分是2015年的《贸易便利化和强化法案》。该法第701条的修正案规定，美国财政部在根据1988年《全面贸易和竞争法》分析主要贸易伙伴的宏观经济和汇率政策时，应考虑三个关键指标:第一，与美国的双边贸易顺差很大；第二，它有大量的经常账户盈余；第三，对外汇市场的单向干预仍在继续。如果一个国家同时触发上述三个指标，它将被视为汇率操纵国。如果它们符合这两个条件，或者在美国贸易逆差中占据很大份额，它们将被列入监控名单。美国财政部进一步制定了这些指标的量化评估标准:一是对美双边贸易顺差超过200亿美元；第二，经常账户盈余占国内生产总值的比例超过3%；第三，在过去的12个月中，净外汇购买至少已经实施了8个月，总额已经超过国内生产总值的2%。美国财政部还将评估目标定为美国的12大贸易伙伴。

根据该法案，如果一个国家被判定为汇率操纵国，美国总统应该启动密集的双边贸易磋商。如果在双边磋商结束一年后，美国财政部长确定美国经济未能采取适当措施纠正本币低估和过度盈余，美国总统需要实施以下一项或多项政策措施:首先，限制美国海外私人投资公司的申请。资助项目；第二，将它排除在美国政府购买的供应清单之外；第三是要求国际货币基金组织加强对它的监督；第四，美国贸易代表在签署贸易协定或启动与经济的相关谈判时，必须给予认真考虑。但是，如果上述行为将对美国经济和国家安全造成损害，美国总统可以放弃上述纠正措施。

该法案实施后，美国财政部迄今已发布了7份汇率政策报告，称包括中国在内的美国主要贸易伙伴都没有操纵汇率。其中，2016年4月，在该法案生效后的第一份报告中，中国满足了两个标准:显著的双边贸易顺差和高经常账户顺差占国内生产总值的比例。日本、韩国和德国也在监控名单之内。在2016年10月之后的6份报告中，中国只达到了双边贸易顺差的重要指标，但仍在监控名单上，因为中国在美国贸易逆差中占据了很大份额。日本、韩国和德国也是监控名单的常客。

今年5月，美国财政部调整了两个量化评估指标:一是经常账户盈余占国内生产总值的比重从3%提高到2%；第二，在过去的12个月中，至少有6个月(以前是8个月)已经实施了多次，其总额超过国内生产总值的2%。财政部还扩大了评估范围，包括对美国双边货物进出口总额超过400亿美元的所有贸易伙伴(以前是美国的12大贸易伙伴)。因此，汇率报告监测名单已扩展至九个经济体，包括中国、日本、韩国、德国、意大利、爱尔兰、新加坡、马来西亚和越南。其中，中国和韩国只满足一个指标，其他七个国家都满足两个指标。

除了上述法案之外，美国商务部提议的汇率低估反补贴税可能会利用美国给中国贴上的汇率操纵标签。今年5月，美国商务部通过《联邦公报》发布提案，征求公众意见，并提出修改相关部门反补贴税的规定，认定政府行为造成的汇率低估可能构成补贴，从事国际贸易的企业可能构成对特定群体的补贴，从而使美国商务部能够对一国汇率低估征收反补贴税。其中，美国财政部负责汇率评估，美国商务部可以对财政部的评估结论提出不同意见，并允许财政部进行评论和反驳。目前，该提案已征求公众意见。

第二，国际货币基金组织对“汇率操纵”的认定

国际货币基金组织的宗旨包括就国际货币问题进行磋商和合作，促进汇率稳定，维持成员国之间有序的汇率安排，以及避免竞争性货币贬值。《国际货币基金组织章程》第四条要求成员国避免操纵汇率或国际货币体系，从而阻碍国际收支的有效调整，获得相对于其他成员国的不公平竞争优势。只有当国际货币基金组织认为一个成员国同时满足以下两点时，才可被视为不符合上述规定:(1)该成员国正在操纵其汇率或国际货币体系，(2)该操纵是为了阻止国际收支的有效调整或从其他成员国获得不公平的竞争优势。

国际货币基金组织每年定期与成员国进行第四条磋商，评估汇率以及财政政策、货币政策和社会政策等宏观政策。此外，根据国际货币基金组织的规则和程序，成员国也可以要求国际货币基金组织评估另一个成员国的汇率。

第三，世界贸易组织(世贸组织)承认汇率操纵

世贸组织并不独立决定其成员的汇率是被操纵还是被低估，因此它需要听取国际货币基金组织的意见。关税及贸易总协定(关贸总协定)第15章明确规定，当涉及汇率问题时，成员国应与国际货币基金组织协商，国际货币基金组织将作出判断结论。因此，如果一个成员国对汇率提出指控，世贸组织将把相关问题提交给国际货币基金组织，由其进行评估并做出决定。

世贸组织规则中关于汇率和汇率的规定含糊不清，既没有明确允许也没有禁止以此为由发起反补贴调查。关税及贸易总协定(关贸总协定)要求缔约方不得通过交换行动违反关贸总协定的精神。该条款有两个模糊之处:第一，与关贸总协定精神相违背的东西缺乏具体含义；第二，汇率行为既可以理解为货币兑换政策，也可以理解为汇率政策，但缺乏明确的定义。然而，世贸组织的相关规则并未明确禁止成员国提起此类诉讼。

很难将汇率操纵和低估纳入当前的世贸组织补贴和反补贴框架，也没有成员国以此为由对世贸组织提起诉讼。一方面，《补贴与反补贴措施协定》所列的补贴形式没有明确包括汇率低估。另一方面，很难确定被低估的汇率给出口商带来的好处，而且汇率涉及经济的各个部门，因此很难提供具体性的证据，这是补贴的必要条件之一。

总的来说，判断一国货币汇率水平是否合适的最权威机构是国际货币基金组织，而不是美国政府。美国根据本国法律对其他国家的经济政策和汇率水平做出主观判断，并辅以所谓的标签和各种指责，缺乏合理性和合法性。这一次，美国认定中国操纵汇率毫无根据，这种故意的单边主义将贸易摩擦扩大到金融领域，不仅破坏了国际规则，也给全球金融稳定和经济复苏带来了负面影响。在将中国列为汇率操纵国后，美国可能会采取进一步的施压措施。我们希望美国迷失方向，回归理性和客观的正确轨道。当然，中国经济有很大的弹性、潜力和回旋余地，我们对中国应对各种可能情况的能力充满信心。

(边肖是中国人民银行国际部主任)

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来源：央视线